Sénégal: Quelles alternatives aux exonérations fiscales?

Dans son rapport de la première revue du programme appliqué dans le cadre de l’Instrument de Soutien à la Politique Économique (ISPE) en faveur du Sénégal, le FMI a recommandé la suppression des niches fiscales. Une recommandation qui ne semble pas au goût du gouvernement sénégalais.

Avec un taux de 19,5% en 2015, le Sénégal est le pays ayant le niveau de pression fiscale le plus élevé dans l’UEMOA. Parallèlement, les niches fiscales ont augmenté ces dernières années. Elles sont estimées à 534 milliards de FCFA en 2013, soit 40% des recettes fiscales (Rapport du FMI N°16/03). Selon le gouvernement sénégalais, ces exonérations fiscales accordées visent des objectifs sociaux et de développement économique. Ce sont des mesures incitatives à l’endroit des entreprises bénéficiaires et des contribuables les plus vulnérables pour la réduction de la pauvreté. En 2015, 60% des exonérations fiscales appliquées au Sénégal visaient des objectifs sociaux, 26% visaient le développement économique et 8% environ étaient des avantages octroyés au titre du code minier. En matière sociale, les exonérations sont accordées, notamment aux produits de base (pain, lait, orge, farines, etc.), aux médicaments, aux restaurants bon marché n’ayant pas de but lucratif et aux véhicules pour invalides, etc. Cependant, les exonérations fiscales ont-elles atteint leurs objectifs sociaux et économiques escomptés?

Même s’il n’existe aucune évaluation d’impact permettant de savoir avec exactitude si les objectifs économiques et sociaux poursuivis ont été atteints, des éléments factuels permettent de dire que les exonérations n’ont pas toujours atteints les résultats escomptés. D’abord, dans le cas des produits de base agricoles, une solution préconisée a consisté à recourir à des exonérations, entrainant des handicaps pour les producteurs locaux. D’un côté, les producteurs locaux supportent de manière définitive la TVA incluse dans les prix de leurs intrants et consommations intermédiaires assujetties à la TVA, et de l’autre côté, les exonérations touchant leurs produits entraînent une diminution des prix à la production et donc de leurs revenus, notamment des agriculteurs dont beaucoup sont pauvres. Selon l’enquête de l’ANSD (2014), 69% de la population en milieu rural s’estime pauvre. Par conséquent, les exonérations de TVA introduisent un obstacle à la production locale des biens concernés par les exonérations, car les producteurs de produits exonérés de TVA ne peuvent obtenir la restitution des charges de TVA grevant le coût de leurs consommations intermédiaires. Ensuite, les réductions d’impôts ciblées sont, du point de vue économique, de même nature que les subventions: dans un cas comme dans l’autre, la puissance publique vise à abaisser le coût, pour le contribuable, de certains choix et certains comportements qu’elle cherche à encourager.

Après, malgré ces mesures incitatives généreuses, les IDE et les investissements privés productifs demeurent faibles au Sénégal. Selon les statistiques de la Banque mondiale, la part des IDE dans le PIB est passée de 2,05% en 2010 à 2,19% en 2014. De plus, une étude a montré que le code minier n’a eu aucun effet significatif sur la productivité et l’investissement du secteur. Enfin, les exonérations sont à l’origine de manque à gagner, ce qui constitue un obstacle au financement des dépenses publiques nécessaires à la lutte contre la pauvreté. Par exemple, le déficit public du Sénégal s’élevait à 5,4% du PIB en 2013, soit environ 290 milliards de FCFA au moment où les dépenses fiscales s’élevaient à 534 milliards de FCFA. Ces niches sont source non seulement de fuite fiscale, mais aussi d’iniquité. L’équité fiscale horizontale soutient qu’«à capacité contributive égale, impôt égal». Mais l’introduction des niches fiscales viole ce principe car des individus ayant la même capacité contributive ne paieront plus le même montant d’impôt. Face ce constat, quelles alternatives aux exonérations fiscales pour le gouvernement sénégalais ?

D’aucuns recommandent une suppression pure et simple des exonérations fiscales. Mais l’élimination progressive des niches et l’allègement fiscal parait être la meilleure recette. En effet, pour garantir la transparence dans l’octroi des exonérations, il est indispensable d’encadrer  l’octroi des niches fiscales par des règles intelligentes permettant d’éviter leur instrumentalisation par les politiques pour les monnayer contre des avantages électoraux (business fiscal). Par ailleurs, le gouvernement doit faire une évaluation de l’impact des exonérations fiscales accordées dans le passé. Cette étude doit aboutir à une suppression des niches fiscales qui n’ont pas créé les investissements, les emplois et la croissance escomptés. De surcroit, des études ont conclu à l’existence d’un effet multiplicateur sur l’activité économique de la suppression de dépenses fiscales relatives à la TVA, donc bénéfique aux ménages. En outre, le gouvernement sénégalais doit aller au-delà en menant des réformes pour aboutir à l’élargissement de l’assiette fiscale. En vérité, le grand nombre d’exonérations réduit l’assiette fiscale. Cette situation pousse le Sénégal à accroitre la pression fiscale pour maintenir les équilibres globaux de finances publiques. L’élargissement de l’assiette fiscale ne peut être efficace que s’il est accompagné par une révision à la baisse des taux d’imposition, une plus grande transparence et simplicité du système fiscal pour le rendre plus lisible, légitime et accepté par les contribuables. Ces mesures permettront aussi de lutter contre la fraude fiscale.

Tout compte fait, les exonérations fiscales constituent un raccourci pour ne pas mener les réformes appropriées pour améliorer l’environnement des affaires. Celle-ci permettra d’avoir de meilleurs résultats que les exonérations fiscales car elle permet de créer plus d’entreprises capables de payer des impôts et donc alléger la pression fiscale qui est souvent à l’origine de l’instauration des exonérations. Le rapport Doing Businness 2016 indique qu’en matière de facilitation des affaires, le Sénégal est mal classé (153ème sur 189 pays).

Bref, le principe de Mundell nous enseigne qu’il faut affecter chaque instrument de politique économique à l’objectif pour lequel il a un impact plus grand. L’expérience montre que les exonérations fiscales ne sont pas assez efficaces pour attirer les investisseurs et réduire la pauvreté. D’où leur réduction au strict minimum. Bien que les exonérations soient prévues par le code des impôts, elles doivent constituer des exceptions. Elles ne doivent devenir la règle.

Article publié en collaboration avec Libre Afrique