François Bourguignon : "En Afrique, la plupart des dirigeants considèrent que la pauvreté n'est pas leur problème"

L'Afrique contre la pauvreté (2/6). L'ancien économiste en chef de la Banque mondiale regrette que la question démographique ait été "mise sous le tapis" par les gouvernements et les bailleurs de fonds.

François Bourguignon continue d'arpenter l'Afrique. Au printemps, l'ancien économiste en chef de la Banque mondiale (2003-2007) était en Côte d'Ivoire, où le président Alassane Ouattara a tenu à prendre l'avis d'éminents experts sur le "nouveau miracle ivoirien" qu'il voit se dessiner dans des niveaux de croissance comparables à ceux des années 1960-1970. Aujourd'hui professeur à l'Ecole d'économie de Paris, le septuagénaire n'a pas fini de questionner ces politiques de développement qui promettent depuis des décennies d'éradiquer la pauvreté extrême du continent.

Statisticien de formation, il a pris ses distances avec une approche purement macroéconomique, pour mettre en avant le rôle de la gouvernance dans la trajectoire des pays. Alors que la réduction des inégalités est l'un des grands thèmes du G7 organisé par la France à Biarritz, du samedi 24 au lundi 26 août, il se montre sceptique. Si l'Afrique demeure le continent de la pauvreté, "en réalité, très peu a été fait pour améliorer les conditions de vie des plus démunis", tient-il à rappeler.

Quel bilan faites-vous de la lutte contre la pauvreté, devenue, à partir de l'adoption des Objectifs du millénaire, au tournant des années 2000, la priorité des politiques de coopération pour le développement ?

Parler de la pauvreté est une chose. Adopter des politiques qui permettent de la faire reculer en est une autre. Et je ne suis pas sûr d'avoir vu beaucoup de pays prendre ce chemin en Afrique. A l'inverse de l'Amérique latine et de l'Asie, il n'y a pas eu de grandes politiques de redistribution permettant de mieux répartir la richesse ou, à tout le moins, de garantir un soutien aux plus démunis à travers des programmes de transfert d'argent, sous condition ou non. C'est pourtant ce qui a permis à des pays comme le Brésil ou l'Equateur de réduire massivement leur niveau de pauvreté. Les rares efforts allant dans ce sens, comme en Ethiopie, sont entièrement financés par des bailleurs de fonds étrangers.

Pourquoi cela ne s'est-il pas produit ?

La plupart des dirigeants considèrent que la pauvreté n'est pas leur problème et que la croissance y pourvoira. D'une certaine façon, la décennie de forte croissance enregistrée dans les années 2000, grâce au niveau élevé des cours des matières premières, a entretenu cette croyance en accréditant l'idée d'un nouveau départ pour le continent. Il y a bien eu une diminution de la pauvreté, mais, nous le voyons aujourd'hui, cette amélioration est toute relative. Peu d'emplois permettant d'améliorer les conditions sociales ont été créés. Le nombre de personnes pauvres en Afrique continue d'augmenter et, en 2030, c'est-à-dire à l'horizon fixé pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD) qui ont succédé aux Objectifs du millénaire, l'extrême pauvreté sera un problème avant tout africain.

Les bailleurs de fonds internationaux disent pourtant veiller à ce que l'argent accordé dans le cadre des programmes profite en priorité aux plus démunis…

Il existe trois façons de s'attaquer à la pauvreté. D'abord, engager des politiques de croissance inclusive. Cela peut se traduire par des politiques industrielles intensives en main-d'œuvre. C'est la voie sur laquelle semble s'engager l'Ethiopie avec son industrie du cuir. Deuxièmement, redistribuer. Pour cela, il faut des bases fiscales larges et assez stables, ce dont ne disposent pas les pays dont les économies reposent sur les matières premières. Enfin, investir dans le capital humain des personnes les plus pauvres en leur donnant accès à de meilleurs systèmes de santé ou à l'école.

Les bailleurs de fonds, pour différentes raisons et notamment celle de devoir composer avec un haut niveau de corruption, ont choisi de se concentrer sur cette troisième option. Par exemple, des efforts considérables ont été consacrés à l'éducation. L'école est devenue gratuite dans la plupart des pays. Pourtant, nous savons aussi que derrière les chiffres de scolarisation élevés, la qualité de l'enseignement n'a pas suivi et qu'il convient en conséquence de relativiser aussi ce succès. D'autant que la croissance démographique continue d'envoyer sur le banc des écoles des cohortes d'élèves toujours aussi nombreux.

Les politiques d'aide ont laissé de côté la question démographique. Est-ce une grave erreur ?

C'est un sujet clé qui a été mis sous le tapis. Voire, à une certaine époque, qui a fait l'objet d'une véritable censure. Il était impossible de parler de planning familial. La réticence de certains bailleurs de fonds s'est conjuguée à l'opposition de gouvernements pour lesquels la taille de la population reste un élément de puissance. Le résultat est l'arrivée de générations pléthoriques impossibles à absorber par le marché du travail.

Réduire les inégalités est aujourd'hui présenté comme un objectif indispensable de la lutte contre la pauvreté. Cela n'a pas toujours été le cas. Qu'en pensez-vous ?

Les économistes ont été contraints d'admettre que la croissance seule ne suffisait pas à réduire la pauvreté. Voilà ce que traduit cette prise en compte de la question des inégalités. Un pays peut enregistrer une forte croissance et celle-ci ne profiter qu'à une minorité déjà nantie. Et cela vaut dans les pays les plus pauvres comme dans les pays industrialisés.

Pour autant, le mot d'ordre des politiques de développement doit-il être de réduire ces inégalités ? S'il s'agit d'agir sur la distribution des revenus dans un pays, je ne le pense pas. Nous ne disposons pas des statistiques qui permettent d'appréhender correctement la réalité et, en conséquence, de poser un diagnostic solide sur ces inégalités. Nous ignorons, dans la plupart des pays, ce qui est réellement capté par les élites économiques et politiques.

En Egypte par exemple, le coefficient de Gini, qui mesure le niveau d'inégalités, est identique à celui de la France. Imagine-t-on vraiment que ce chiffre reflète la situation ? Si cet appel à la réduction des inégalités, repris par l'objectif numéro 10 des ODD, est une belle déclaration d'intention, elle m'apparaît très difficile à mettre en œuvre. Sans compter les questions de souveraineté que soulève le fait de vouloir intervenir sur la répartition des richesses dans un pays.

Que faudrait-il faire ?

Mon expérience me conduit à penser qu'il faut tenter davantage de renforcer la gouvernance. La fragilité des institutions est un obstacle au développement. Les politiques publiques, financées ou non par l'aide extérieure, doivent être évaluées de manière indépendante. Regardez la situation de l'éducation. La grande majorité des enfants africains ont accès à l'école, mais nous faisons le constat catastrophique qu'ils n'y apprennent pas grand-chose et que l'absentéisme est dans de nombreux pays considérable. Lutter contre la mauvaise gouvernance serait une façon plus pragmatique de lutter contre les inégalités, car au bout du compte, ce sont toujours les plus pauvres qui paient le prix des dysfonctionnements des États.